Die Folgen der Unabhängigkeit: Europas Kosovo-Mission steht vor hohen Hürden

Das Kosovo in einen Rechtsstaat zu überführen, ist keine leichte Aufgabe für die europäischen Beamten der EULEX-Mission. Vor allem die Korruption im Land gilt als das größte Problem.

Es ist der größte zivile Einsatz in der Geschichte der Europäischen Union: Mit der Polizei- und Justizmission EULEX schickt die EU bis zu 2000 europäische Beamte in das Kosovo. Zöllner und Gefängnispersonal, Polizisten, Staatsanwälte und Richter aus Europa sollen dazu beitragen, dass Justiz und Polizei in Europas jüngstem Staat an europäisches Niveau herangeführt werden. Sie sollen - wie auch der Zoll und die Verwaltung - nicht nur funktionieren, sondern rechtsstaatlichen Erwartungen entsprechen.

Auf die EULEX-Mission hatten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs bereits bei ihrem Gipfel im Dezember letzten Jahres geeinigt. Auch die Gegner der Anerkennung eines unabhängigen Kosovo innerhalb der EU tragen die Rechtsstaatsmission mit: Spanien und Zypern beteiligen sich mit nationalen Kräften. Deutschland ist nach Italien das EU-Mitglied, das die meisten EULEX- Beamte in das Kosovo schickt. Auch die Nichtmitglieder Norwegen, Kroatien, Türkei, Schweiz und die Vereinigten Staaten machen mit bei der europäischen Rechtsstaatsmission.

Geleitet wird der Einsatz von Yves de Kermabon, einem Sonderberater von EU-Chefdiplomat Javier Solana. Kermanbon ist ein früherer französischer General, der das Kosovo kennt. Für die NATO hat Kermabon ein Jahr lang die 16.000 Soldaten der KFOR-Truppe geführt. Ein Vorausteam der EULEX bereitet derzeit mit 60 Mitarbeitern die Mission vor, die in 120 Tagen einsatzbereit sein soll. Schneller gehe es nicht, erklärt EULEX-Leiter Kermabon:

"Wir brauchen gut vier Monate für den Aufbau, um die über 2000 EU-Beamten und die gut 1000 regionalen Beamten organisieren zu können. Das ist schon eine gewaltige Anstrengung. Diese vier Monate bieten zugleich der neuen Regierung und den regionalen Institutionen die Gelegenheit, ihr eigenes Regelwerk - von der Verfassung bis zu den konkreten Vorschriften - auszuarbeiten, um dann mit unserer Unterstützung die Verantwortung übernehmen zu können."

Nach einem vorläufigen Schlüssel werden rund 1400 Polizisten das Gros der europäischen Rechtsstaatsmission ausmachen. 250 Richter, Staatsanwälte und Justizpersonal sollen den Aufbau eines unabhängigen kosovarischen Justizwesens unterstützen und den Berg unbearbeiteter Kriminalfälle und Kriegsverbrechen abbauen helfen.

Zwar waren bereits im Zuge der UNO-Mission im Kosovo UNMIK internationale Richter und Staatsanwälte vor Ort, doch ihre Hilfe war unter dem Strich kein Erfolg. Deshalb freut sich der kosovarische Justizminister Nekibe Kelmendi auf die europäischen Experten:

"Die Zusammenarbeit mit der EU, besonders mit den Richtern und den Staatsanwälten, ist uns sehr willkommen. Sie werden direkt mit ihren lokalen Kollegen vor Ort zusammenarbeiten, um den Einsatz so effizient wie möglich zu gestalten. Ihre Ankunft wird die Arbeit der Gerichte und Staatsanwaltschaften erheblich verbessern, sodass wir besser gegen die Kriminalität und andere Entwicklungen vorgehen können, die bislang liegen blieben."

Die Europäische Union und mit ihr EULEX wird zwar, anders als die UNMIK, nicht die Verantwortung für das Kosovo übernehmen, sondern nur beraten. Aber die EULEX-Experten können auch exekutiv tätig werden: Richter und Staatsanwälte ebenso wie Polizisten dürfen Entscheidungen an sich ziehen und ohne ihre kosovarischen Kollegen treffen.

Europäische Richter und Staatsanwälte sollen auch dazu beitragen, dass die Serben im Kosovo mehr Vertrauen in die eigene Justiz entwickeln. Derzeit stellt die serbische Minderheit keine Richter und Staatsanwälte mehr. Vor dem Kosovokrieg dagegen waren 99 Prozent von ihnen Serben. Das macht die Situation nicht leichter, gerade angesichts der vielen unbearbeiteten Kriegsverbrechen, erläutert der Leiter der EULEX-Mission de Kermabon:

"Nicht wenige Richter oder Staatsanwälte stehen da vor schwierigen Fragen, weil womöglich ihre eigenen Familien während des Krieges Straftaten begangen haben. Das gilt gleichermaßen auch für die Mitarbeiter der Polizei. Deshalb ist das ein Bereich, in dem die europäischen Beamten am Anfang stärker eigene Entscheidungen treffen müssen, anstatt nur beratend zur Seite zu stehen."

Auch beim kosovarischen Zoll ist europäische Hilfe nötig und erwünscht. Schließlich machen die Zolleinnahmen 75 Prozent der Einkünfte im Haushalt dieses chronisch armen und unterentwickelten Landes aus. Korruption ist hier - wie überall im Kosovo - ein großes Problem. 65 Experten aus dem Bereich Zoll sind aus ganz Europa für EULEX abgestellt. Flemming Larsen ist einer von ihnen:

"Bei dieser Mission haben wir den Auftrag, den kosovarischen Zollbehörden unter die Arme zu greifen, damit die neuen Zollbehörden ihre Arbeit überhaupt ausfüllen können. Und unser Ziel wird sein, die Zollbehörde an europäische Standards heranzuführen."

205 Millionen Euro hat die EU für die ersten 16 Monate der Rechtsstaatsmission zur Verfügung gestellt. Doch die Europäer sind nicht nur über EULEX im Kosovo aktiv: Es gibt Programme der Europäischen Kommission in Höhe von 300 Millionen Euro für das Kosovo, darüber hinaus nationale Projekte. Pieter Feith ist der Garant für Ruhe und Sicherheit in Europas jüngstem Staat. Als EU-Sondergesandter muss er die Unabhängigkeit überwachen und alle europäischen Bemühungen im Kosovo koordinieren. Die EU löse im Kosovo nicht die UNO ab, betont Feith. Europa helfe der kosovarischen Regierung, sich auf die Übernahme der vollen Verantwortung im Land vorzubereiten:

"Wenn es die EU nicht schafft, dann weiß ich nicht, wer es sonst machen könnte. Ich denke, wir haben eine gewisse Anziehungskraft für die Menschen auf dem Balkan, und wir haben auch die Instrumente, die angemessen sind.

Die Geschichte des Kosovo ist in vielerlei Hinsicht keine wirklich glückliche. Da gab es eine Menge an Unterdrückung und Missachtung der Menschenrechte. Aber wir haben die Instrumente und die Fähigkeiten, den Gesetzen und Regeln jetzt zur Geltung zu verhelfen und entsprechende Institutionen aufzubauen und darüber den jungen Menschen eine friedliche Perspektive zu geben."

Der 63-jährige Niederländer verfügt über einen beachtlichen diplomatischen Lebenslauf, unter anderem mit Stationen bei der NATO und Einsätzen für die EU. Feiths Position im Kosovo ist deutlich herausgehoben. Offiziell überwacht der EU-Diplomat nur die lokalen Behörden, de facto aber kann Feith kosovarische Beamte entlassen, Gesetze annullieren und Ermittlungen in Sachen Organisierte Kriminalität und Korruption veranlassen. Doch seine größte Herausforderung sieht Feith in den bestehenden ethnischen Spannungen zwischen Serben und Kosovaren:

"Es dürfte schon schwierig werden, das Vertrauen der Serben im Norden zu gewinnen, und es ist nicht unwahrscheinlich, dass wir bei der Umsetzung der Vorkehrungen zum Schutz der Minderheit im Norden länger brauchen werden als anderswo. Das ist eine Frage des Vertrauens."

Was aber erwartet die rund 2000 Polizisten, Richter und Staatsanwälte, die die EU auf den Weg in das Kosovo schicken wird? In eine Region, in der bislang die Mitarbeiter von UNO und OSZE für die Verwaltungsstrukturen geradestanden.

Um einer Antwort näher zu kommen, lohnt sich der Blick nach Prizren. Nicht ein Blick ins Hauptquartier der KFOR-Soldaten. Dort wird man den EU-Entsandten ohnehin nur erzählen, alles sei unter Kontrolle und die internationale Schutztruppe allzeit bereit. Nein, es wäre informativer zu Walter Happel zu gehen, dem deutschen Jesuitenpater in Prizren.

Eine Schule für 500 Kinder hat der Pater in dieser Gegend gegründet und während des Aufbaus die kosovarische Realität aus der Nähe kennengelernt: Regierungsbeamte, lokale Größen und natürlich die UNO-Bürokratie, die das Land schon so lange verwaltet. 33 Milliarden Euro hat die internationale Gemeinschaft seit Kriegsende 1999 in das Kosovo investiert. Aber die Dörfer sind so arm, die Straßen so schlecht, die Städte so zugemüllt, dass man sich fragt, ob das viele Geld eigentlich ankam?

"Es kommt dann die Frage: Was ist bei wem? Es kommt mindestens mal an bei den vielen tausend Angestellten und Mitarbeitern der UNMIK oder den europäischen Agenturen, die im Vergleich zu den Menschen hier exorbitante Gehälter verdienen. Was dann bei den Menschen hier vor Ort wirklich ankommt, das ist wohl minimalst." Die UNMIK hat das Kosovo bislang im Auftrag der Vereinten Nationen verwaltet. "Internationale" werden sie gerne genannt - ein bunt gemischtes Helferkontingent, zu dem auch Vertreter aus arabischen und afrikanischen Staaten gehören. Die "Internationalen" genießen bei den Kosovaren die denkbar schlechteste Reputation. Korrupt seien sie, ineffizient. Viele Einheimische haben Probleme damit, sich ausgerechnet von ägyptischen oder pakistanischen UNMIK-Vertretern Lektionen im Aufbau demokratischer Strukturen erteilen zu lassen. Das ist das eine.

Das andere ist die Art und Weise, in der sich die "Internationalen" in Pristina präsentieren: häufig in schweren Geländewagen mit UNO-Emblem. Oder in exklusiven Bars und Restaurants, die sich kein ehrlicher Mensch leisten kann in einem Land, in dem der monatliche Durchschnittslohn 150 Euro beträgt und die Arbeitslosigkeit über 50 Prozent.

Das Kosovo ist Europas letztes Armenhaus, runtergekommen und nicht einmal fähig, sich selbst zu ernähren. Fast alle Lebensmittel sind importiert, fast alles wird auf den Märkten zu Preisen verkauft, die für die Einwohner schlicht zu hoch sind: Ein Liter Milch 90 Cent, ein Kilo Brot 50 Cent. Obst, Gemüse schier unerschwinglich.

Die UNMIK habe als Verwalter versagt, schimpfen die Leute auf Pristinas Markt. Und ihre Hoffnungen richten sich nun auf Europa. Ich glaube, sagt dieser Mann, dass die EU bessere, professionellere Beamte hierher schicken wird als die UNO. Dass es Beamte sein werden, die uns respektieren und die unser Land auch ein wenig kennen.

Nur - wie soll man das Kosovo kennen, wenn man von außen kommt und nichts weiß von den unausgesprochenen Regeln, den verzweigten Clanstrukturen, den verborgenen Loyalitäten? In der langen Korruptionsliste der Organisation "Transparency International" belegt das Kosovo den viertletzten Platz, dahinter stehen nur noch die hoffnungslosesten afrikanischen Diktaturen. Da ist es von der Europäischen Union schon etwas gewagt, künftig pro Jahr eine halbe Milliarde Euro in den Aufbau eines geordneten Staatswesens zu investieren.

"Natürlich, und ich denke auch darüber nach, in welcher Art und Weise man sicherstellen kann, dass das Geld an den richtigen Stellen ankommt. "

Karl von Wogau, Europa-Abgeordneter der konservativen EVP, war kürzlich im Kosovo zu Besuch und hat sich unter anderem auch darüber gewundert, wie viel neu gebaute Tankstellen es entlang der wenigen asphaltierten Hauptstraßen gibt: eine neben der anderen und immer mit angeschlossenem Motel und Restaurant. Da werde selten getankt, geschlafen oder gegessen, hat man ihm dann später vertraulich erklärt. Das seien vielmehr die Geldwaschanlagen des organisierten Verbrechens.

"Ich habe Schätzungen gehört, dass hier ein Drittel des Volkseinkommens aus den Quellen des Organisierten Verbrechens stammen. Und hier ist sicherlich eine Aufgabe in erster Linie der neuen kosovarischen Regierung und auch der internationalen Gemeinschaft."

Da kommt einiges zu auf die rund 2000 Polizisten, Juristen und Staatsanwälte aus der EU. In der Spitze wird die Europäische Union nur erfahrene Krisenmanager nach Pristina schicken, Diplomaten mit Balkanerfahrung und mit dem Mandat, korrupte Staatsdiener zu entlassen, Gesetze zu annullieren und Ermittlungen gegen die Organisierte Kriminalität anzuordnen. Brüssel will auch die Verteilung der EU-Gelder kontrollieren und darüber wachen, mit welchen Leuten die kosovarische Regierung Führungsposten in der Verwaltung besetzt.

Soviel europäischer Einfluss birgt vor Ort allerdings die Gefahr, nicht als Helfer, sondern als Kolonialmacht wahrgenommen zu werden. Schon jetzt kommt es nicht so gut an, in höheren Kreisen nach der Funktionsfähigkeit der Regierungsbehörden zu fragen.

"Das Kosovo ist schon jetzt ein funktionierender Staat,"

antwortet ziemlich pikiert Wirtschafts- und Finanzminister Ahmet Shala. "Natürlich," sagt er, "der Kosovo wird nie ganz perfekt sein. Aber welches Land auf der Welt ist schon perfekt."

Die Europäische Union, heißt es häufig in Brüssel, gebe dem Kosovo allein schon aus Eigeninteresse Hilfe beim Aufbau eines lebensfähigen Staates. Sie wolle Flüchtlingsströme verhindern, Kriminalität bekämpfen, ethnische Konflikte am Rande Europas verhüten. Und überhaupt: Der Balkan gehöre nun mal zu Europa und irgendwann - samt Kosovo - auch zur EU. Das könne allerdings noch dauern, meinen erfahrene Landeskenner wie Walter Happel, der deutsche Jesuitenpater - aber am Ende sei es der richtige Weg:

"Ich denke, die EU hat eine Chance. Allerdings muss die Europäische Union, wenn sie es hier übernimmt, sich deutlich von dem distanzieren, was zu UNMIK-Zeiten hier war. Sie müssen anders reden, und sie müssen sich anders verhalten."

Nur: Was geschieht, wenn sie das nicht tun?

"Man wird sie ertragen und ansonsten an das albanische Sprichwort glauben, das da sagt: Ihr seid das Wasser, wir sind der Sand."

So stehen die Europäer vor einem doppelten Problem. Die Lage im Kosovo ist alles andere als rosig, ökonomisch und politisch ist viel zu tun. Und dann gibt es den Widerstand gegen die Unabhängigkeit, die Drohungen Moskaus und Belgrads. Dass die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo nun einseitig erklärt wurde und die Europäische Union vor dem Dilemma steht, einen Staat anzuerkennen, dessen Existenz völkerrechtlich höchst umstritten ist, hat nicht zuletzt mit dem anhaltenden Widerstand Moskaus zu tun. Die konsequente Ablehnung des Ahtisaari-Kompromisses durch Belgrad war nur möglich, weil Russland seinerseits in den langen Verhandlungen hart blieb und Flankenschutz bot.

So wurde die Welt Zeuge einer serbisch-russischen Verbundenheit, die ihre Geschichte hat und weit zurück reicht in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts. Die besondere serbisch-russische Freundschaft ist bei beiden Völkern in Erinnerung geblieben. Die NATO-Luftangriffe auf Belgrad 1999 während der damaligen Kosovo-Krise, die offene Geringschätzung russischer Vorbehalte seitens der USA und mancher EU-Staaten drängten Russland - auch aus innenpolitischen Gründen - an die Seite des serbischen Diktators Milosevic.

Denn viele russische Bürger reagierten spontan und empört auf das westliche Bombardement Belgrads. Die Serben wiederum waren dankbar für die Solidarität ihrer russischen Freunde. In diesem letzten Amtsjahr Präsident Jelzins wurden die Töne aus Moskau in Richtung Westen schärfer. Der damalige Außenminister Igor Iwanov:

"Das wirkliche Ziel der Militärschläge der NATO gegen Jugoslawien besteht offensichtlich darin, der Welt das politische, militärische und ökonomische Diktat der USA aufzuzwingen. Sie wollen auch im 21. Jahrhundert eine monopolare Weltordnung schaffen, mit der das Schicksal der Völker aus Washington gesteuert werden soll."

Töne, die auch heute keine Seltenheit sind in Moskau. Viele Politologen sehen das NATO-Eingreifen auf dem Balkan gegen das serbisch dominierte Rest-Jugoslawien vor knapp zehn Jahren inzwischen als ein Schlüsselereignis für die nachsowjetische russische Außenpolitik. Bestärkt in ihrer Ansicht, dass der Westen - auch mit Hilfe der NATO-Osterweiterung - Russland doch nur schwächen und niederhalten will, wird der Westen wieder als Gegner betrachtet.

Wie sehr sich auch die heutige russische Führung als Anwalt serbischer Interessen versteht, macht nicht zuletzt dieser Ausbruch von Präsident Wladimir Putin deutlich, der noch am vergangenen Donnerstag beim Stichwort "Unabhängiges Kosovo und die Folgen" ausgesprochen drastisch wurde:

"Wir haben überhaupt nichts nachzuäffen! Wenn jemand eine dumme, ungesetzliche Entscheidung trifft, heißt das doch nicht, dass wir genauso handeln müssen! Aber: Für uns ist das natürlich ein Signal! Wir werden auf das Verhalten unserer Partner reagieren und unsere Interessen absichern, wenn die meinen, auf solch eine Art ihre Interessen zu wahren. Warum sollen wir das nicht dürfen? Das heißt allerdings nicht, dass wir sofort handfest oder spiegelbildlich antworten werden. Wir verfügen über unser eigenes Arsenal und wissen, was wir tun werden!"

Ohne die nach Unabhängigkeit von Georgien strebenden abtrünnigen Provinzen Abchasien und Südossetien beim Namen zu nennen, hält sich Putin damit eine Option offen, die nicht nur im Kaukasus gefürchtet wird: die Option, im Gegenzug zu einem unabhängigen Kosovo diese beiden georgischen Kaukasus-Territorien als unabhängig anzuerkennen. Für Georgien, so war aus Tiflis zu hören, wäre dies ein Kriegsgrund. Die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo erlangt damit Symbolkraft, die weit über den Balkan hinaus von Bedeutung ist.